怀集县人民检察院
关于深化司法体制改革工作情况的报告
——在2019年12月27日怀集县第十六届人大常委会第三十六次会议上
怀集县人民检察院检察长 周 雄
主任、副主任、各位委员：
根据本次会议安排，我代表怀集县人民检察院报告全面深化司法体制改革工作情况，请予审议。
司法改革是政治体制改革的重要组成部分，承载着探索依法治国条件下在法治轨道上用法治方式完善中国政治体制的重要使命，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。党的十八大以来，党中央高度重视法律监督工作，习近平总书记对深化司法改革作出一系列重要指示，明确了改革的方向、目标和重点任务，为改革提供了根本遵循。我院始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实中央、省、市、县委及上级院关于推进司法体制改革的部署要求，积极统筹推进四项司法体制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度等改革措施，取得了有效成绩。2017年，科学实践检察机关内设机构改革试点工作，积极落实“5+3”模式；2018年，在全市率先启动“捕诉合一”办案工作机制；2019年，在全市基层检察院中率先完成内设机构改革落地试运行，设置“3+2”内设机构。
改革以来，在县委和上级检察机关的正确领导下，在县人大及其常委会的有力监督和政府的大力支持下，我院司法体制改革主体框架已经确立，符合司法规律的体制机制逐步形成，正规化专业化职业化检察队伍活力有效激发，司法质量效率和公信力持续提升，人民群众对公平正义的获得感不断增强。先后被最高检授予“全国文明接待室”称号，被市检察院评为“先进基层院”，未检办被市院授予“集体嘉奖”，诉讼监督部荣获市级“三等功”，团支部被授予市“五四红旗团支部”，涌现了一批先进集体和先进个人。
一、推进司法改革的基本情况和成效
在推进四项司法体制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度等改革工作上主动作为，各项改革取得积极进展，现已完成内设机构改革任务落地运行工作，检察机关面上的司法责任制改革基本完成，初步建立了权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行新机制。
（一）稳妥推进司法责任制改革，构建检察权运行新机制
精准实现检察人员分类管理。我们将人员分类管理作为司法责任制改革的首攻方向，实现检察官、检察辅助人员和司法行政人员“三类人员”各归其位、各司其职，优化配置检力资源。一是在员额检察官遴选方面，坚持以“能办案、会办案、办得好”为选任标尺，采取考试考核、择优选任的方式，先后于2016年12月、2018年6月和2019年初，分三步遴选出员额检察官15人，占政法专项编制38.4%，入额检察官职业道德素质、知识体系素质、法律实践素质、沟通指导素质均较高。同时，有效落实员额退出机制，明确因情况发生变化应当退出员额等情形，依程序对2名员额检察官办理了退额手续。二是在检察辅助人员配备方面，全力解决检察官助理、书记员配备不足问题。将具有一定办案经验、因名额比例限制未能入额的检察员、助检员，按程序任命为检察官助理；同时积极开展聘用制书记员统一招录工作，保证1名员额检察官配备1名检察官助理和1名检察辅助人员，有效缓解检察官办案人手不足的问题。三是在司法行政人员配备方面，注重科学调配检力，为财会、纪监、人事、办公室、新媒体工作等综合行政岗位配备政治素质过硬、专业功底深厚、办事经验丰富的检察干警，引导司法行政人员踏实做好本职工作，保障司法行政队伍稳定、工作质效不减。现今，我院现有政法专项编制47名，实有政法编制人员39名，其中员额检察官15名；检察辅助人员16名，司法行政人员8名；合同制辅助人员29名，队伍结构、职业素养得到明显优化和提升。
科学设置检察办案组织，推动建立检察权运行新模式。坚持“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则，严格落实检察官办案责任制，赋予员额内检察官在职权范围内独立对案件作出决定的权力，并明确相应司法责任，努力把案子办好、让群众满意。一是明确检察官权力清单。先后制定了《检察官职权划分暂行办法》、《检察官办案组织组建及运行实施办法》等七个司法责任制规范性文件，将300多项职权进行分类授权、差别授权，大幅度增加检察官办案事项决定权，强化检察官多办案、办好案的主动性和责任心。二是科学配置办案组织。结合四大检察工作要求，科学合理配置员额资源,构建新的检察办案组织单元，共组建了15个员额检察官办案组。其中，对审查逮捕起诉类、诉讼监督类业务，按照“1名员额检察官+1名检察官助理+N名检察辅助人员”的模式组建办案组，明确检察官在办案中的责任人地位，有效配好检察官的“左膀右臂”，进一步提升办案质量和效率。三是有效发挥入额领导良好示范作用。制定《院领导、检察委员会专职委员和部门负责人直接办理案件的实施细则（试行）》，提高司法亲历性，推进入额院领导直接办案常态化。至今，我院检察长、副检察长、检委会专职委员共办理各类案件271件。四是完善检委会运行机制。制订《关于提请检察委员会讨论案件先行审查过滤的规定（试行）》，完善提请检委会讨论案件的范围、标准和程序，提高了案件决策的科学化水平。五是强化办案监督制约。通过案件监督管理、质量评查、错案追究、履职评价等方式，强化对检察权运行的监督。制定《案件分配管理办法》和《案件管理中心自动轮案制度》，坚持办案系统管理案件，以随机分案为主、指定分案为辅，减少人为因素对办案的影响。完善案件流程监督，由案件监督管理部门组织开展专案评查，做到全程留痕、动态监管。修订《检察官联席会议制度实施细则》，规范检察官联席会议的职能和程序，推动案件办理科学化规范化建设。建立检察官惩戒制度，完善司法责任体系，检察官在职责范围内对办案质量终身负责。
推动建立检察官职业保障制度，提高职业尊荣感。落实检察官单独职务序列改革，建立并落实与检察官职务序列相配套的职业保障制度，建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核办法。目前，我院已完成员额检察官单独职务序列等级评定工作，15名员额检察官中，四级高级检察官3人，一级检察官7人，二级检察官3人，三级检察官2人。员额检察官的工资套改已完成，工资、福利全部兑现。
扎实推进内设机构改革工作。坚持扁平化管理与专业化建设相结合，综合机构与业务机构同步改革，机构精简与职能优化统筹推进。先后制定了《怀集县人民检察院内设机构改革试点方案》、《怀集县人民检察院内设机构改革工作实施方案》，从“5+3”大部制试点到“3+2”模式试运行，我院始终坚持优化效能、实现资源有效配置原则，实现机构设置重点向业务部门倾斜、人力资源重点向业务部门和办案一线配置，强化刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察专业化机构，注重统一规范，按数序统一设置业务机构名称，全面减少机构设置和管理层级，内设机构大幅精简，大批业务骨干回归办案一线。
积极开展检察机关财物省级统一管理改革。根据省院的部署要求做好了过渡期间省以下检察院工作人员工资发放和保障等工作，同时，全面完成本院资产清查报审以及财物收归省统一管理基础配套工作。
（二）扎实推进刑事诉讼制度改革，提高司法公信力
稳步推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。坚持以裁判的证据标准引导审前证据工作，健全和落实证据审查机制。一方面是立足于法律监督职责，完善检察机关介入侦查、引导取证机制，促进规范侦查。通过提前介入侦查、完善逮捕案件继续侦查意见书和不批准逮捕案件补充侦查提纲，引导公安机关对案件证据进行精准收集。另一方面是在审查起诉阶段，针对退查案件，加强与公安机关的沟通，对退查案件补充侦查提纲的目的、内容进行充分的说理，加强与法院的沟通，就案件的证据问题争取与法院达成共识。2018年，与县公安局联合签订《关于开展对公安派出所刑事执法监督工作的意见（试行）》，对全县21个基层派出所开展定点和巡回全覆盖派驻工作，有效加强对公安办理刑事案件的指导和介入。2019年，怀集县人民检察院派驻怀集县公安局执法办案管理中心检察室揭牌成立，将检察监督的触角延伸至公安执法办案第一线，推动司法责任制改革走向纵深化。
全力推进认罪认罚从宽制度落实。始终坚持宽严相济刑事政策，以高起点、严标准推动认罪认罚工作，做到律师见证全覆盖，实现签署具结书、无具结书反悔以及法院认可具结书三个100%，基本实现了“简案快办，繁案精办”，提升办案质量和效率,化解社会矛盾,维护社会稳定的改革目标。至今，共办理适用认罪认罚从宽制度案件146件，适用简易程序案件63件。
“捕诉一体”办案机制初见成效。主动适应新时期检察工作改革要求，2018年8月，我院作为全市首个试点检察院试行“捕诉一体”模式，制定《怀集县人民检察院推行“捕诉合一”办案机制实施方案》，细化捕前介入、审查逮捕、捕后跟踪引导等流程，调整组建新的办案单元，调试新的办案权限、轮案规则，设立职务犯罪、公益诉讼、未成年人检察等专业化办案组，推进“类案专办、简案快办、繁案精办”，“捕诉一体”办案模式在我院从逐步探索到实践落地。实现了刑事案件“谁批捕、谁起诉、谁监督”，检察官从审查批捕阶段介入案件、熟悉案情，到起诉阶段侧重根据捕后侦查获取的证据对全案事实的综合审查，促进刑事案件检察环节办理专业化。今年以来共批捕各类犯罪嫌疑人380人、起诉 398人。同比分别上升 10.79 %和15.6%，极大提升办案质效，逐渐释放捕诉一体办案机制带来的制度红利。
推动公益诉讼工作纵深发展。我们始终坚持着眼大局、准确定位、充分发挥检察机关法律监督职能作用，2017年以来，共梳理发现公益诉讼线索65条，立案办理公益诉讼案件62件，其中行政公益诉讼案件61件，刑事附带民事公益诉讼案件1件。依法向行政机关发出诉前检察建议69份，相关行政机关均予以采纳并回复整改。提起刑事附带民事公益诉讼案件1件，法院已判决1件，诉讼请求得到法院支持。一是聚焦协作机制，与县林业局、财政局、自然资源局等13个行政执法部门联合出台《关于办理行政执法监督案件和公益诉讼案件的协作方案》；与县监察委联合制定了《关于职务违法（犯罪）线索和公益诉讼线索相互移送配合的若干意见》，积极构建民事行政监督常态化协作机制。二是深入开展生态环境领域专项监督活动，督促职能部门整改查处存在污染问题的养殖场75个、临时生活垃圾中转点2个、违规垃圾填埋场1个；督促恢复基本农田的耕作和灌溉条件34.5亩、矿区植被20多亩、林地130多亩，清理非法倾倒垃圾1000多吨，追回国有财产2500多万元。撰写呈报的《从检察机关公益诉讼视角看我县农村生活垃圾处理情况的调查报告》和《关于发挥检察公益诉讼职能助力河砂资源开采保护的调查报告》均引起县委高度重视，并获县委主要领导批示。三是全面推进保障千家万户舌尖上的安全专项活动，督促职能部门依法查处整改无办学许可证和食品经营许可证的幼儿园5家、无《动物防疫条件合格证》的禽畜养殖场483个，整顿网络餐饮入网经营者100多家。四是开展药品领域公益诉讼专项行动，督促查处存在执业药师挂证不在岗违法行为的药店2家。县市场监督管理局收到我院检察建议书后，制定了《怀集县市场监督管理局开展零售药店执业药师“挂证”行为专项整治方案》，并将为期6个月的药品零售企业执业药师“挂证”行为整治行动继续延伸6个月，共检查全县药品零售企业145家次，占全县药品零售企业的69%，立案查处执业药师“挂证”行为药品零售企业3家，对全县药品零售企业起到极强震慑作用，真正做到“查处一案、治理一线、教育一片”。五是在全市率先设立检察公益诉讼专项基金，由县财政统筹安排100万作为启动资金，助推公益诉讼提高维权效益。六是建立跨行政区划环境公益诉讼工作机制，牵头与连山、广宁、四会检察院会签《绥江流域生态环境和资源保护公益诉讼工作机制》，共同维护绥江流域生态文明。今年爆发的绥江水浮莲及其他水上漂浮物事件中，在市检察院的领导部署下，我院与广宁院及时沟通、同步协作办案，发出的诉前检察建议得到了县水利局的及时回复，目前，我县已累计清理河长度105公里，清理水面面积约23.75平方公里，清理水上漂浮物8045吨，有效维护绥江的生态环境，得到肇庆市人大常委、人大代表视察组的高度评价。七是助推河长制工作，联合县河长办签署《关于发挥检察职能推进河长制工作的意见》，设立了派驻河长办检察工作联络点，长效推动提升我县江河治理与管护水平。八是汇聚公益保护合力，制定了公益诉讼联络员制度，从19个乡镇不同行业中择优选聘24名联络员，推动形成党委领导、人大监督、政府支持、检察院主导、社会各界参与的公益保护大格局。
健全检察权运行监督制约机制。把强化监督放在突出位置，坚持严格规范公正文明司法。一方面，定期邀请人大代表、政协委员、人民监督员参加观摩庭审活动，加深代表委员对检察工作的认识和了解；开展检察开放日活动，让群众走进开放的检察院，聆听开放的声音。另一方面，重视自身监督，坚持从严治检，不断完善制度建设，提升科学化、规范化、体系化监督水平。
大力推进智慧检务建设。把深化司法改革和现代科技应用结合起来，智慧检务建设迈上新台阶。一是积极构建“一站式”服务中心。完善接访大厅建设，将12309检察服务中心作为检务公开的重要窗口，完善软硬件设施，向社会提供更加便捷高效的"一站式"检察服务。二是加强司法信息公开工作。回应人民群众对司法公正的需求和期盼，大力加强检务公开工作力度，保障检察权在阳光下运行。2019年以来，已发布案件程序性信息598条、重要案件信息9条、法律文书295份，接受辩护与代理预约申请13人次。三是构建新媒体信息平台。自2017年“怀集县人民检察院”微信公众号运行以来，共推送信息443条，收集犯罪案件线索2条，据此成功立案1件；在广东检察“互联网+检察指数”排行榜上，连续两年位列前排。2018年，“怀集县人民检察院”门户网站正式开通，共发布信息200条，为推进检察工作公众知晓度和认可度作出积极贡献。同时，我们不断更新宣传观念，将检察宣传和互联网宣传及新媒体宣传有效结合，致力讲好检察故事，传播检察好声音。创作了未成年人检察工作宣传片、《平安怀集》宣传片、关爱未成年人微电影《新启航》，制作平安怀集闯关游戏《平安怀集你至叻》，拍摄视频《我和我的祖国》庆祝新中国成立70周年。
全力配合国家监察体制改革。全面完成检察机关反贪、反渎和预防部门职能、编制、人员、线索及装备转隶改革，加强转隶后的工作衔接和工作机制建设，确保工作不断、队伍不乱，平稳有序完成转隶。切实做好与监察委员会职务犯罪案件的衔接工作，联合出台《关于职务违法（犯罪）线索和公益诉讼线索相互移送配合的若干意见》等文件，着力加强职务犯罪检察工作，形成反腐合力。受理移送审查起诉职务犯罪案件10件19人，保持反腐败斗争高压态势不放松。
二、推进司法改革面临的主要问题和困难
司法体制改革的“四梁八柱”已经搭建起来，但一些工作机制有待进一步完善和落实。同时，改革还面临着一些深层次的困难和问题。
（一）检察人员职业保障机制有待完善。改革的全面推进和配套设置的及时落地开花不同步，地方差异拉大，岗位差距凸显。一方面地方经济发展差距导致整体待遇落差大。就肇庆地区来说，怀集的工资水平是全市最低的，新公布规范性津补贴标准也位于全市最低。比起经济条件较好的端州、四会和高要，我县各级层次的公务员津补贴平均每月少2600多元，与同是山区县的广宁、封开和德庆，每月也少500多元，导致了以当地公务员工资为计算基础的司法人员绩效奖金和住房补贴同样最低，进一步拉大了怀集与各区、县检察干警的收入差距。尽管待遇不高，但检察干警任职条件要求依然严格，工作、生活压力大与低保障之间形成的矛盾十分突出，严重影响了两院干警工作积极性和队伍稳定。另一方面岗位配套设施尚未完善，职业发展和职业规划制度体系不够明确。员额检察官和司法行政人员待遇、晋升年限相差甚远，业务部门检察干警与司法行政人员间的不同职业发展方向，同样导致了待遇和职业期待的差距不断拉大，司法行政岗位被边缘化，成为同级无待遇、向上无出路的岗位，行政人才短缺，一些干警工作积极性受影响。
（二）司法观念和办案方式有待进一步改进，员额检察官独立办案能力有待提高。目前，我院现有在编干警37人，50岁以上5人，30-49岁14人，30岁以下8人。新老力量交接后，员额检察官多为年轻人，法学理论基础扎实、思维活跃的同时，办案经验严重缺乏，实践不够，特别办案技巧、办案方式方法等方面的独立判断能力还有待进一步提高，专业技术型、综合性人才仍然相对匮乏。
（三）各类人员职业发展通道还不够完善，人才流失严重。受限于员额和编制比例，检察官、检察官助理、辅助人员的职业“天花板”较低，职级天花板难以打破。再加上基层检察院还存在条件艰苦、工资待遇偏低、职业发展空间受限、案多人少矛盾突出、办案责任终身追究等因素，而国家干部流动渠道却日趋畅通，检察干警调离流失情况严重。2008年至2018年10月，怀集县院共通过公务员招录、公务员选调等形式共招录干警31人，流失23人，流失率为74.19%。
（四）管理体制和工作机制需要进一步理顺。实行大部制后，在处理与上级检察院对口部门的关系上，“一对多”的矛盾会更加突出,工作衔接不畅的问题有待解决。
三、继续深化司法体制改革的工作思路
一是强化改革的责任担当。毫不动摇把坚持党的绝对领导作为新时代检察工作的最高原则，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践，确保正确政治方向。增强改革的主体意识、责任意识，以“钉钉子”精神抓好改革任务落实。加强对改革政策和措施的深度解读，有针对性地做好各类检察人员的思想工作，增强改革的认同感，凝聚改革强大合力。
二是回应人民需求，深耕检察主责主业。主动适应形势变化，做优刑事检察、做强民事检察工作、做实行政检察工作、做好公益诉讼检察工作，深入推进四大检察全面协调充分发展。主动回应人民群众对美好生活向往的需求，从严从实从细落实好检察环节各项维稳措施，坚持创新发展新时代“枫桥经验”，不断探索新形势下组织群众、发动群众的机制，完善共建共治共享的社会治理制度，打造基层社会治理新亮点。
三是全面深化各项改革任务举措。进一步深化司法责任制改革，努力构建权责清晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制。加快推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，健全以证据为核心的刑事指控体系。继续推进认罪认罚从宽制度试点，促进提升检察官队伍专业化水平。
四是全面推进内设机构改革工作。在推进过程中，我们将结合各地司法办案实际和检察队伍现状，分类施策区别对待，积极稳妥实施；同时，加强与党委政府职能部门的沟通协调，共同研究解决内设机构改革中有关编制、职数等配套问题。
五是进一步推进现代科技与司法改革的深度融合。加快推进大数据、人工智能等在司法改革和检察工作中的应用，为探索司法运行新模式、构建司法组织机构新体系提供有力支撑。
主任、各位副主任、各位委员，我们将认真落实本次会议审议意见，紧紧围绕服务保障粤港澳大湾区建设，坚定不移深化司法体制改革，进一步提高办案质量、效率和公信力，为我县经济社会高质量发展贡献检察力量！
附：
《怀集县人民检察院关于深化司法体制改革工作情况的报告》有关用语说明
1、司法责任制改革：指检察人员分类管理、检察官办案责任制、检察人员职业保障、省以下检察院人财物统一管理等4项改革。2014年3月中央选择在湖北等7个省市开展司法责任制试点，现已全面推开。2017年中央政法工作会议明确提出，要“确保在党的十九大召开前全国面上的司法责任制改革任务基本完成”。
2、检察人员分类管理：指按照司法规律和检察工作实际，将检察院工作人员分为检察官、检察辅助人员（包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等）、司法行政人员三类，前两类人员按单独职务序列管理，司法行政人员按综合类公务员管理。
3、检察官员额：指在编制内，根据办案数量、辖区人口、经济发展水平等因素确定检察官数量限额。同时，通过严格的考核、考试程序，选拔最优秀的检察人员进入员额，并为他们配备检察官助理、书记员等检察辅助人员。
4、检察官助理：指经所在检察院检察长任命，协助检察官开展司法办案工作的辅助人员。改革后，检察官主要从检察官助理中择优遴选产生。
5、检察官办案责任制：指检察官根据检察长授权及权力清单，按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，依法独立办理案件并对办案质量终身负责，强化监督制约，实现权责统一。
6、检察官权力清单：指以“清单”形式明确应当由检察官行使的司法权力，确保检察官依法独立行使办案职权。
7、大部制：指针对基层检察院机构林立、管理层级多、一线力量不足、司法效率不高等问题，全面整合基层检察院原有内设机构，形成并运行以检察业务为中心的“四五七九”大部门制。其中，刑事执行检察院统一整合为四个部门；编制在50名以下的基层检察院统一整合为五个部门；编制在51至99名的基层检察院统一整合为七个部门；编制在100名以上的基层检察院统一整合为九个部门。
8、“5+3”大部制：包括反贪局、侦查监督部、公诉部、诉讼监督部、案件管理部、办公室、政治工作办公室、纪检监察室。
9、“3+2”内设机构：第一检察部、第二检察部、第三检察部、办公室、政治部。
10、以审判为中心的刑事诉讼制度改革：党的十八届四中全会提出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”2016年7月，“两高三部”联合出台《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。
11、检察公益诉讼：包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼是指当检察机关发现破坏生态环境和资源、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时，可向人民法院提起民事公益诉讼。行政公益诉讼指检察机关发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向人民法院提起行政公益诉讼。
12、“捕诉合一”办案模式：改变以往将审查逮捕、侦查监督、审查起诉、诉讼监督等刑事检察职能由不同职能部门和不同检察官行使的办案模式。对同一刑事案件，由同一员额检察官办理，全程负责审查逮捕、侦查监督、审查起诉、诉讼监督等检察环节的各项工作。实行“捕诉合一”办案机制有利于提高案件质量和效率，有利于强化侦查监督，有利于律师辩护、保障人权，有利于与公安、法院形成打击犯罪合力。
13、认罪认罚从宽制度：是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。该制度于2016年9月由全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在武汉等18 个城市开展为期两年的试点。2018年10月26日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，认罪认罚从宽制度正式写入刑事诉讼法。
14、12309检察服务中心：是全国检察机关统一对外的智能化为民服务平台，包括网络平台和实体大厅两部分。网络平台包括12309网站、12309移动客户端（手机APP）、12309微信公众号和12309检察服务热线电话，具体承担检察服务、案件信息公开和接受外部监督等服务功能；实体大厅包括业务咨询、控告申诉、国家赔偿与国家司法救助、案件管理等四类工作区域。
